Défense : conserver les capacités nécessaires dans un budget contraint

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Dans sa dimension économique, le ministère de la Défense privilégie la satisfaction du besoin opérationnel, en raison de la sécurité de la nation. Mais le contexte budgétaire exige de rechercher des ressources exceptionnelles.

Ce fut l’objet d’une table ronde organisée, le 19 novembre 2014 à Paris, par l’École des affaires internationales de l’Institut d’études politiques. Outre le ministre de la Défense Jean-Yves Le Drian, des hauts responsables du ministère y ont participé (voir encadré).

Engagements opérationnels accrus. Les armées françaises déploient actuellement 9.000 personnels en opérations extérieures (Opex) dans des conditions difficiles, indique le général Lanata. La situation sécuritaire se dégrade : Syrie, Liban, Irak, Libye, Nigeria, Sahel et l’Est de l’Europe, sans oublier les ressortissants français partis combattre avec les djihadistes. L’ensemble des capacités est mis en œuvre pour faire face à un large spectre d’engagements. Le modèle d’armée complet a connu des avancées multiples et des différences en 5 ans. Il inclut désormais la dissuasion nucléaire, la garantie de la sécurité du territoire national, les Opex, le domaine spatial et la cyberdéfense. Il agit sur le temps long et la recherche de la stabilité. Ainsi, les interventions au Sahel et au Levant  entrent dans le cadre de la « défense de l’avant », pour éviter la constitution de foyers du terrorisme international. Les opérations « Harmattan » (Libye, 2011) et « Serval » (Mali, 2013) ont confirmé l’importance de l’entrée en premier sur un théâtre avec une planification nationale et un soutien (renseignement et logistique) de pays alliés. Les mêmes et celle au-dessus de l’Irak (2014) illustrent le degré élevé de réactivité (modification d’une opération en 24 h) obtenue par le prépositionnement de forces et le dispositif d’alerte d’unités. Malgré des moyens comptés, la combinaison de forces, sur des théâtres aussi différents que l’Afghanistan, la Centrafrique et le Mali, a été réalisée grâce à la modularité des équipements, la préparation opérationnelle et la motivation des personnels. Mais le fonctionnement des Opex atteint la limite de la rupture : il a fallu un abondement budgétaire de 30 M€ fin 2013. Enfin, les militaires paient un lourd tribut en Opex : 77 morts et plusieurs centaines de blessés en 5 ans.

Cadre financier resserré. Le ministère de la Défense est tenu d’éviter l’affaiblissement de l’outil militaire, souligne Hughes Bied-Charreton. Il assure les conditions pour atteindre les objectifs fixés avec une marge de manœuvre quasi nulle : « 1 €, c’est 1 €. On doit rendre des comptes ». Il doit aussi éclairer les décideurs pour avoir un impact dans la durée. Son cap est fixé par le président de la République, chef des armées, dans un contexte international actuellement difficile sur les plans économique et financier. Le Livre blanc 2012 sur la défense et la sécurité nationale détermine les engagements, d’où découlent les outils de défense, avec une enveloppe financière, de 364 Md€ pour la période 2014-2025, horizon considéré comme le plus pertinent pour les perspectives stratégiques. La Loi de programmation militaire 2014-2019 (LPM) prévoit une dépense de 179 Md€ (valeur 2013) sur 6 ans, horizon le plus adéquat pour la conduite des grands programmes d’armement. Elle stabilise l’effort de défense à 1,45 % du produit intérieur brut. Le ministère de la Défense établit un budget triennal (2015-2017), qui conditionne l’efficacité de l’outil militaire et répond à un besoin de cohérence physique et financière. Les crédits de recherche et développement s’étalent sur 10 ans, car l’efficacité de l’outil militaire dépend du maintien à niveau des matériels et de la formation des personnels. La LPM consacre 17 Md€/an en moyenne aux équipements sur un budget annuel de 31,4 Md€ et doit maîtriser les coûts de fonctionnement, déjà très contraints. Elle prévoit la suppression de 33.700 emplois et la révision du format des armées. L’outil militaire atteint désormais le seuil critique, avertit Hughes Bied-Charreton. Le ministère de l’Économie et des Finances, qui raisonne sur le court terme, estime cette trajectoire budgétaire purement indicative et non la norme, alors que celui de la Défense réfléchit sur les moyen et long termes. L’arbitrage final revient au Premier ministre et au président de la République.

Base industrielle à préserver. Outre l’équipement des forces, la Direction générale de l’armement (DGA) doit maintenir une base industrielle et technologique de défense, gage de souveraineté, explique Christophe Fournier. Les entreprises françaises d’armement réalisent un chiffre d’affaires de 15 Md€/an en moyenne, dont le tiers à l’exportation. Malgré la concurrence des États-Unis, de certains pays membres de l’Union européenne et de pays émergents (Inde, Chine, Corée du Sud et Brésil), les prises de commandes étrangères de matériels français ont totalisé 6,9 Md€ en 2013, soit + 42 % en un an ! Pourtant, en raison de la baisse des commandes publiques, la DGA doit choisir entre le maintien du niveau de performances et le calendrier de renouvellement des matériels. Elle doit aussi arbitrer entre la production de matériels urgents pour les Opex et le lancement d’études amont pour maintenir les capacités opérationnelles. La coopération européenne se fait avec des pays proches en termes de besoins et de calendriers de productions avec financements prévus (Grande-Bretagne, Allemagne, Italie et Espagne).

Soutien politique affirmé. Les effectifs du ministère de la Défense, de 270.000 personnes en 2014, auront diminué de 25 % entre 2008 et 2019, précise Jean-Yves Le Drian. Premier acheteur public, cette administration va investir 10 Md€ par an et allouer 3,6 Md€ à la recherche et au développement pour soutenir l’industrie d’armement. Celle-ci compte 4.000 entreprises, dont beaucoup de petites et moyennes, qui emploient 165.000 personnes, dont 20.000 hautement qualifiées. Pour garantir la trajectoire financière de la LPM, il faudra dégager 5,56 Md€ sur la période 2015-2017, soit près de 30 % des crédits des principaux programmes d’armement, pour compléter les ressources budgétaires. Mais une incertitude pèse sur les recettes exceptionnelles de 8 Md€, prévues par la LPM : ventes aux enchères de fréquences de 700 Mégahertz ; cessions de biens immobiliers et d’actifs de l’État dans les grandes entreprises. Des solutions innovantes d’acquisition de matériels militaires seront donc mises en œuvre dès 2015, a indiqué le ministre.

Loïc Salmon

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De gauche à droite : Jean-Yves Le Drian, ministre de la Défense ; Ghassan Salamé, doyen de l’École des affaires internationales de l’Institut des hautes études politiques (SciencesPo) ; Hughes Bied-Charreton, directeur des affaires financières au ministère de la Défense ; général de corps aérien André Lanata, sous-chef plans à l ‘État-major des armées ; Christophe Fournier, directeur des plans, des programmes et du budget à la Direction générale de l’armement ; Jean-Michel Oudot, économiste à la direction des affaires financières du ministère de la Défense et enseignant à l’École des affaires internationales de SciencesPo.

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